De Commissie Wolfsen heeft het onderzoek naar de kostenstijging bij de gesubsidieerde rechtsbijstand afgerond. Aanleiding voor de instelling van de commissie werd gevormd door de kostenstijging in de gesubsidieerde rechtsbijstand. Toenmalig staatssecretaris Teeven heeft ingezet op een bezuiniging op de rechtsbijstand. In de praktijk werd verwacht dat pro deo-advocaten een lagere vergoeding zouden ontvangen voor hun werk.
De Commissie Wolfsen, onder leiding van voormalig burgemeester Aleid Wolfsen, heeft op 30 november 2015 haar eindrapport gepresenteerd. Kort gezegd zijn de conclusies dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand beter en goedkoper kan.
Hieronder volgt het persbericht van de Commissie Wolfsen:
Herijking van stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand verbetert toegang tot recht
DEN HAAG, 30 november 2015 – Nederland kent een goed stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Het voldoet aan de Europese verdragen en regelgeving. Maar het kan beter: beter voor de rechtzoekenden, voor de advocaat, voor andere rechtsbijstandsverleners en voor het rechtsbestel als geheel. Herijking van het stelsel is nodig, zodat de juiste rechtsbijstandsverlener het juiste werk kan doen. Dat verbetert de toegang tot het recht voor de burger en leidt tot een doelmatiger besteding van gemeenschapsgeld. Om dat te bereiken is het van belang de regie over het stelsel te versterken en knelpunten hierin te verhelpen.
Dit adviseert de commissie gesubsidieerde rechtsbijstand onder voorzitterschap van mr A. (Aleid) Wolfsen. Hij bood minister van Veiligheid en Justitie mr G.A. (Ard) van der Steur vandaag het rapport – Herijking rechtsbijstand – Naar een duurzaam stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand – aan.
In dit persbericht komt achtereenvolgens aan de orde:
- IJkpunten voor verduurzaming van stelsel;
- Probleemanalyse van stelsel;
- Verbetermogelijkheden voor kwaliteit van rechtsbijstand;
- Versterking van regie over stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
- Verlaging eigen bijdrage burgers, samenvoeging Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket
- Kostenbeheersing voor toekomstbestendiger stelsel;
- Aanleiding, opdracht en samenstelling van commissie.
IJkpunten voor verduurzaming van stelsel
De commissie Wolfsen stelt acht normatieve uitgangspunten voorop ter herijking van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Hierbij betrekt de commissie de Grondwet, Europese verdragen en regels die minimumnormen stellen. ‘Gegeven de staat van de ontwikkeling van de Nederlandse rechtsorde moet de ambitie verder reiken dan voldoen aan deze minimumnormen’, stelt de commissie vast.
De commissie werkt de normatieve uitgangspunten in haar rapport als volgt uit:
- De toegang tot recht staat voorop.
- Minder draagkrachtige rechtzoekenden kunnen zich voor informatie, advies en een eenvoudige behandeling wenden tot door de overheid gefinancierde eerstelijnshulp, verleend door mensen met kennis en vaardigheden die aansluiten bij het probleem, de werkelijke behoefte en de vraag of het geschil van de rechtzoekende.
- Een onafhankelijke, regievoerende instantie is verantwoordelijk voor de afstemming tussen de eerste- en tweedelijnshulp en neemt de beslissing over het al dan niet verlenen van een toevoeging voor rechtsbijstand. Het belang van de rechtzoekende is leidend.
- Differentiatie en maatwerk zijn nodig, zowel op stelselniveau als op het niveau van de hulpvraag van de rechtzoekende.
- Rechtsbijstandsverleners ontvangen een adequate honorering aan de hand van een evenwichtige en actuele vergoedingssystematiek.
- De kwaliteit van rechtsbijstandsverleners is verzekerd.
- De overheidsuitgaven aan rechtsbijstand zijn zoveel mogelijk voorspelbaar.
- Het stelsel bevordert een doelmatige besteding van de financiële middelen.
Op deze ijkpunten baseert de commissie haar voorstellen, ‘soms klein, soms ingrijpend, maar steeds in het belang van de minder draagkrachtige rechtzoekenden. Ze kunnen daarom niet los van elkaar worden gezien. In onderling verband en samenhang moeten ze worden gezien als elkaar versterkende maatregelen, die samen zorgen voor een goed en duurzaam stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand’.
‘Vertrouwen in het recht en gelijkwaardige participatie van alle burgers binnen het recht zijn voorwaarden voor het goed functioneren van een sociale en democratische rechtsstaat. Dat betekent dat de toegang tot recht voor eenieder goed moet zijn geborgd; dat is de toegang die een rechtzoekende heeft tot informatie, overleg, onderhandeling en tot de rechter’, formuleert de commissievoorzitter in diens voorwoord. ‘Een (te) geringe financiële draagkracht mag er niet toe leiden dat redelijk handelende rechtzoekenden verstoken zijn of blijven van rechtsbijstand en van de rechter’.
Probleemanalyse van stelsel
De commissie Wolfsen analyseert in haar rapport een scala aan oorzaken en achtergronden van de ontwikkelingen in de uitgaven aan gesubsidieerde rechtsbijstand. Op basis hiervan wijst zij op een aantal zwakke plekken in het stelsel, waaronder het ontbreken van goede coördinatie en een gebrekkige uitwisseling van informatie tussen partijen en instanties en het structureel niet innen van eigen bijdragen van rechtzoekenden.
Het aantal rechtsbijstandsverleners dat actief is in het stelsel noemt de commissie in verhouding tot de vraag ‘royaal’. Over de kwaliteit merkt ze op: ‘Er is een zeer grote groep zeer toegewijde rechtsbijstandsverleners die op een kwalitatief hoog niveau de vaak zo noodzakelijke rechtsbijstand levert aan minder draagkrachtigen. De commissie heeft desondanks van diverse zijden signalen gekregen dat die kwaliteit nog te vaak van wisselend niveau is. In voorkomende situaties is de kwaliteit zelfs onder de maat’.
Verbetermogelijkheden voor kwaliteit van rechtsbijstand
De commissie wijst op het grote belang van kwalitatief goede rechtsbijstandsverlening en ziet mogelijkheden om die te verbeteren. Zo ziet ze voor de Nederlandse Orde van Advocaten (Orde) en de Raad voor Rechtsbijstand (RvR) de opdracht weggelegd gezamenlijk te voorzien in adequate kwaliteitseisen binnen het stelsel. Deskundigheidseisen voor verschillende rechtsgebieden moeten over de hele linie op een hoger niveau komen te liggen en qua niveau met elkaar te vergelijken zijn.
Ook adviseert de commissie het aantal rechtsterreinen waarop advocaten zaken kunnen aannemen in overleg met de Orde te beperken. Ze acht het instrument van peer review (toetsing door vakgenoten) ‘zeer nuttig’ en beveelt een periodiek herhaald, onafhankelijk onderzoek aan naar de kwaliteit van advocaten, waarvan de resultaten openbaar zijn. Bij een goede kwaliteit past een adequate en actuele vergoedingssystematiek. De commissie raadt daarom aan de puntenaantallen per toevoeging te evalueren. Ook adviseert de commissie de puntenvergoeding licht te laten stijgen.
Versterking van regie over stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
Verbetering van het stelsel gaat volgens de commissie Wolfsen niet zonder versterking van de regie hierover. Regie maakt het mogelijk het juiste werk toe te wijzen aan de juiste rechtsbijstandverlener. De commissie kent deze regierol in haar advies toe aan de RvR. De RvR moet meer maatwerk gaan leveren, in het bijzonder voor burgers met veel samenhangende problemen en in echtscheidingsprocedures. Zo adviseert de commissie een oriëntatiegesprek met een neutrale deskundige dat vooraf gaat aan de toevoeging van een advocaat voor een scheidingsprocedure. Deze neutrale deskundige geeft goede informatie over wat burgers kunnen verwachten en wat de voordelen zijn van een minnelijke regeling voor het uit elkaar gaan.
Een minder draagkrachtige rechtzoekende die geen beroep kan doen op een verzekering, vakbond of andere ledenorganisatie, kan een aanvraag doen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Een rechtsbijstandsverlener die door de RvR is toegelaten tot het stelsel kan bij voorbeeld een advocaat, notaris, mediator of gerechtsdeurwaarder zijn. De RvR toetst een aanvraag voor rechtsbijstand op inkomen en de toevoegingswaardigheid in relatie tot de aard van de zaak. Ook kijkt de RvR of er eerdere rechtsbijstand is verleend. De RvR wijst de aanvraag toe als rechtsbijstand redelijk en noodzakelijk is. Als de RvR de aanvraag afwijst moet er een eenvoudige en snelle voorziening voor beroep op de rechter openstaan, beveelt de commissie aan. De high-trust werkwijze blijft in stand, met als aanvulling de toets op de toevoegingswaardigheid in relatie tot de aard van de zaak. De commissie adviseert de inning van de eigen bijdragen onder te brengen bij de RvR.
Verlaging eigen bijdrage burgers, samenvoeging Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket
De RvR voert de regie over werkzaamheden in de eerste lijn en ook het Juridisch Loket (JL) versterkt hierin zijn regierol. De commissie onderscheidt eerstelijnswerk (eenvoudige juridisch werk) en tweedelijnswerk (niet eenvoudig of specialistisch juridisch werk). Ook het goed kunnen verrichten van eerstelijns werk vereist specifieke kennis en vaardigheden. Een rechtzoekende kan daarom voor eerstelijns werk terecht bij een daartoe gecertificeerde advocaat of bij een medewerker van het JL.
Het advies van de commissie leidt tot sterke intensivering van de samenwerking tussen RvR en JL. Ook om de ‘huidige verbrokkeling van het stelsel’ te ondervangen en een ‘eenduidige sturing’ te bevorderen beveelt de commissie samenvoeging aan van beide organisaties met behoud van hun ‘sterke merknamen’. Door de versterking van de regierol kan de eigen bijdrage die men moet betalen voor rechtsbijstand van een advocaat voor de meeste burgers met ongeveer een kwart worden verlaagd.
Kostenbeheersing voor toekomstbestendiger stelsel
De uitgaven door het ministerie van Veiligheid en Justitie aan het stelsel namen toe van €329 miljoen in 2002 naar €469 miljoen in 2013, waarna de uitgaven daalden tot €440 miljoen in 2014. Deze uitgaven zijn gebaseerd op afgegeven toevoegingen. De jaarverslagen van de RvR zijn beschikbaar vanaf 2009. Deze jaarverslagen laten zien dat de uitgaven van RvR aan het stelsel zijn toegenomen van €454 miljoen in 2009 naar €496 miljoen in 2013. In 2014 daalden deze uitgaven naar €428 miljoen. Deze uitgaven zijn gebaseerd op daadwerkelijk vastgestelde toevoegingen. De kostenstijging is vooral het gevolg van de groei van het aantal toevoegingen, constateert de commissie: van ruim 289.300 in 2002 naar ruim 407.800 in 2014, een stijging van ongeveer 41%.
Vanuit de normatieve uitgangspunten blijft de financiering van gesubsidieerde rechtsbijstand een regeling met een open eind. Niettemin maakt een betere beheersing van de kosten het stelsel toekomstbestendiger. De commissie adviseert de RvR in staat te stellen zelf, op een voor het parlement transparante wijze, jaarlijks te ramen hoeveel financiële middelen nodig zijn. Zo kan de RvR ‘met relevante partijen op regionaal niveau afspraken maken en bijvoorbeeld, waar nodig, de eerste lijn versterken, bulkcontracten afsluiten met middelgrote kantoren of andere, op een specifieke regio afgestemde contracten aangaan. Hierdoor kan maatwerk in de regio ontstaan, wat kan leiden tot doelmatigheidswinst’.
De voorstellen in het rapport verbeteren volgens de commissie de toegang tot het recht: ‘in het nieuwe stelsel krijgt de rechtzoekende de (rechts-)hulp die het meest passend is bij zijn probleem en aansluit bij zijn werkelijke behoefte’. De voorstellen maken de gesubsidieerde rechtsbijstand duurzamer en meer uitgebalanceerd. Bovendien zorgen ze voor een doelmatiger besteding van de uitgaven aan het stelsel, verwacht de commissie.
Voor een ruwe inschatting van de financiële effecten van de voorstellen op de uitgaven baseerde de commissie zich op het jaar 2013, waarvan alle gegevens beschikbaar waren. In dat jaar bedroegen de uitgaven door de RvR aan toevoegingen, apparaatskosten van de RvR en kosten van het JL in totaal €496 miljoen. Na doorvoering van de commissievoorstellen zouden de uitgaven in 2013 ongeveer €410 miljoen (optimistisch scenario) tot €460 miljoen (behoudend scenario) bedragen. De commissie adviseert de effecten van de ingevoerde voorstellen te monitoren.
Aanleiding, opdracht en samenstelling van commissie
De ministerraad besloot 13 februari dit jaar op voorstel van toenmalig staatssecretaris mr F. (Fred) Teeven van Veiligheid en Justitie tot instelling van de commissie Wolfsen (voluit: Commissie onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel). Hiermee gaf de ministerraad ook uitvoering aan de motie van Eerste Kamerlid mr M.C. (Marijke) Scholten (D66), die de senaat aannam bij aanvaarding van de begroting van Veiligheid en Justitie voor 2015. De Eerste Kamer nam tevens de motie aan van senator prof. dr H. (Hans) Franken (CDA) die de regering vraagt de voorgenomen bezuinigingen op de gesubsidieerde rechtsbijstand achterwege te laten en alternatieve financieringsmogelijkheden te zoeken. In afwachting van het commissierapport schortte de staatssecretaris het wetsvoorstel voor de stelselvernieuwing van gesubsidieerde rechtsbijstand op.
Commissievoorzitter Wolfsen was onder andere rechter in de rechtbank te Amsterdam, vice-president van de rechtbank te Haarlem, burgemeester van Utrecht en Tweede Kamerlid voor de PvdA. Voor het commissierapport tekenen verder de leden prof. dr H.R.B.M. (Henk) Kummeling (vice-voorzitter, hoogleraar staatsrecht en vergelijkend staatsrecht aan de Universiteit Utrecht), mr J.H. (Jeroen) Brouwer (advocaat te Apeldoorn en voormalig Algemeen Deken van de Nederlandse Orde van Advocaten), mr C. (Coşkun) Çörüz (directeur Centrum Internationale Kinderontvoering en oud-Tweede Kamerlid voor het CDA), mr F.W.H. (Erik) van den Emster (oud-voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak), prof. mr J.H. (Janneke) Gerards (hoogleraar Europees recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen), dr G.D. (Goos) Minderman (hoogleraar public governance aan de Vrije Universiteit Amsterdam, docent bij het Center for Government Studies van de Universiteit Leiden/Campus Den Haag en oud-Eerste Kamerlid voor GroenLinks).